Решение проблем социально-экономического и культурного возрождения и развития малых городских поселений, преодоление ими кризисного состояния, повышение социальной защищенности и благосостояния жителей, приближение уровня их жизни к соответствующим показателям по стране в целом — одна из основных задач государственной градостроительной политики.
В УП “БелНИИПградостроительства” по заданию Минстройархитектуры выполняется научно-исследовательская работа по изучению малых городских поселений страны, определению предпосылок для их возрождения и устойчивого развития в новых социально-экономических условиях с учетом ресурсных возможностей и региональной специфики.
Исследования осуществляются при активной поддержке министерства и в тесном сотрудничестве с местными органами управления малых городов.
О Беларуси можно сказать, что это страна небольших городов. В настоящее время из 213 городских поселений 173 (81%) составляют малые городские населенные пункты (рис. 1). Многие из них имеют достаточно высокий потенциал для своего развития благодаря сохранившемуся историко-культурному наследию, удобству размещения, благоприятным климатическим и экологическим условиям, традиционности расселения и связанной с этим привлекательностью для различных групп населения.
Многовековое развитие большинства малых белорусских городов характеризуется взаимопроникающими традициями, социально-экономическими взаимодействиями и процессами со схожими особенностями.
Уникальна роль малого города как носителя преемственности и традиций нашего народа. Здесь до сих пор сохранился образ жизни, социальный уклад, масштаб пространства, почти безвозвратно утерянные в больших городах, вовлеченных в орбиту всеобщей глобализации, и в большинстве сельских поселений, слишком малых, чтобы противостоять многочисленным преобразованиям последнего столетия.
Облик современных малых городов Беларуси отражает не только сегодняшнюю реальность, но в какой-то мере далекое прошлое. В одних городах оно почти незаметно, в других — четко сохранились черты минувших исторических эпох.
Каждый белорусский малый город имеет свой неповторимый образ, свой характер, определяемый его историей; степенью развития экономики, ремесел и торговли; культурным уровнем населения; природными богатствами окружающего района; географическим положением; уровнем коммуникационной доступности; ландшафтом местности, создающим фон для города; характером планировки и архитектуры.
Неоценима роль малых городов в жизни сельского населения. Они являются своего рода “провинциальными столицами”, центрами обслуживания значительных территорий. В течение столетий в Беларуси малые города осуществляли не только экономические и административные (центры уездов, поветов) функции. Одновременно они были духовными и культурными центрами, зачастую единственно доступными для жителей прилегающих сельских районов. И сегодня около половины малых городов — административные центры, с которыми непосредственно связана судьба около трех миллионов жителей, или почти 30% всего населения страны.
Реабилитация малых городов экономически эффективна, поскольку дает новые стимулы для социально-экономического возрождения и развития не только их, но и находящихся в зоне их влияния обширных сельских территорий.
Все малые города Беларуси в той или иной мере сыграли свою роль и нашли свое место в отечественной истории, все они, так или иначе, переживают сложности современной жизни в период реформ.
В то же время они находятся в разных экономических, социальных, экологических условиях, административном положении и физическом состоянии, что требует дифференцированного подхода к определению путей и методов их преобразования. Для этого необходимо прежде всего обобщить условия развития городов по основополагающим характеристикам и сформулировать для каждой группы, а в дальнейшем, в ходе реализации программных мероприятий, и для каждого города, принципы лечения “болезни” и наметить основные средства.
С этой целью разработана градостроительная типология городских поселений по комплексу показателей: величине, функциональному типу, месту и роли в системе расселения республики.
Малые городские поселения страны подразделяются на следующие основные группы:
По административному статусу
(рис. 2):
города и городские поселки — центры административных районов (71);
города и городские поселки районного подчинения (97);
города и городские поселки в подчинении городских советов крупных и больших городов (5).
По величине:
с численностью населения 10–20 тыс. человек (47 городов);
с численностью населения 5–10 тыс. человек (53 городских поселения);
с численностью населения менее 5 тыс. человек (73 городских поселения).
По темпам роста численности населения (рис. 3):
сравнительно быстро растущие (прирост населения за последние 10 лет более 10%) — 18 городов;
умеренно растущие (прирост населения за последние 10 лет 2—10%) — 53 городских поселения;
стабилизирующиеся (стабилизация численности населения на протяжении последних 10 лет) — 20 городских поселений;
стагнирующие (уменьшение численности населения в течение последних 10 лет) — 82 городских поселения.
Быстрые и умеренные темпы роста характерны преимущественно для тех поселений, которые находятся в зонах влияния крупных и больших городов, а также на основных коммуникационных осях.
Снижение численности населения наблюдается в основном в периферийных городах, расположенных вне основных полюсов и осей развития. Это, как правило, небольшие городские поселения с численностью менее 5 тыс. жителей, ограниченным набором мест приложения труда. Если не принять экстренных мер к их укреплению, тенденция может стать преобладающей.
По функциональному назначению (рис. 4):
промышленные (22 городских поселения);
агропромышленные (85 городских поселений);
аграрные (48 городских поселений );
туристско-рекреационные (12 городских поселений);
природоохранные (6 городских поселений).
Подавляющее большинство городов промышленного типа являются административными центрами и выполняют, кроме экономических, функции, связанные с управлением и обслуживанием территорий и поселений всего района. Они характеризуются наибольшей неоднородностью как по своим количественным характеристикам, так и по качественному уровню. Сравнительный анализ городских поселений данной категории позволяет с достаточным основанием отметить существенные различия.
Агропромышленные городские поселения имеют в основном промышленно-аграрную специализацию (предприятия, связанные с переработкой сельскохозяйственного сырья и обслуживанием сельского хозяйства: научно-техническое обеспечение, подготовка кадров). В подавляющем большинстве они сложились как административные, экономические, организационно-хозяйственные и социально-культурные центры сельских районов.
Аграрные городские поселения обеспечивают производственное обслуживание прилегающих территорий (сельского и лесного хозяйства), а также социально-бытовое обслуживание сельских жителей. Они, как правило, характеризуются малой численностью населения (преимущественно до 5 тыс. человек), низкими темпами его роста, слабой экономической базой, высокой степенью маятниковой миграции; непромышленным характером занятости населения в целом (до 80%) и сравнительно большой занятостью в сельском хозяйстве (до 15%); большой долей самообеспечения и самообслуживания в повседневной деятельности.
Ряд малых белорусских городов отличается высоким историко-культурным (рис. 5) и рекреационным потенциалом, что создает предпосылки для формирования нового типа городских поселений — центров отдыха и туризма — и может послужить стимулом для их социально-экономического возрождения. Функции центров туризма могут выполнять прежде всего известные исторические города, располагающие ценными памятниками архитектуры, истории, культуры (Несвиж, Мир, Туров, Мстиславль, Заславль и др.). В качестве поселений курортно-рекреационного типа уже сейчас формируются города, расположенные в зонах отдыха (Нарочь, Браслав, Лепель и др.). В особую группу выделены природоохранные города, ставшие центрами крупных природоохранных комплексов международного и национального значения.
По роли в структуре расселения (рис. 6) большинство малых городских поселений являются локальными центрами расселения различного уровня. Среди них выделяют три типа:
главные локальные центры (на базе центров административных районов);
вспомогательные локальные центры;
рядовые городские поселения.
По месту в системе расселения:
малые городские поселения в зоне влияния больших и крупных городов;
малые городские поселения в зоне влияния коммуникационных транспортных коридоров трансъевропейского, межгосударственного и национального значения*;
малые городские поселения вне основных осей и полюсов развития;
приграничные малые города.
Социально-экономические и экологические процессы, происходящие в последние годы в стране, способствовали формированию в рамках сложившейся системы расселения принципиально новых типов городских поселений. Это поселения на радиоактивных территориях; расположенные в приграничных регионах; “военные городки” — для выведенных из Германии военнослужащих и членов их семей.
Каждая из этих групп отличается особыми условиями и требует разработки специфических мероприятий по их реабилитации и дальнейшему развитию.
Типологическая характеристика города по комплексу названных показателей является основой для определения как общих закономерностей формирования малых городов, так и специфических особенностей, которые должны базироваться на выявлении ресурсных возможностей малых городов различных типов, установлении проблем, возможностей и приоритетов их дальнейшего развития с учетом характера и интенсивности социально-экономических процессов и местной специфики.
В результате анализа и оценки сложившейся ситуации в малых городах различного типа с учетом предложений, полученных с мест, сформулированы основные цели устойчивого развития малых городов, определены предпосылки их реализации. Для наиболее полного учета проблем и интересов каждого населенного пункта работа велась в режиме диалога с местными органами управления. В связи с этим подготовлена развернутая программа исследования. Информация, запрашиваемая у местных органов управления, охватывала 5 основных блоков: базовая информация о городе с перечнем основных показателей городского развития; достижения города (практические действия, предпринятые по развитию города в последнее десятилетие); проблемы городского развития; предлагаемые направления и первоочередные мероприятия по развитию города, наиболее приоритетные с точки зрения местных властей.
Семь целей развития малых городов
ЦЕЛЬ 1.
Обеспечить стабилизацию экономического положения и совершенствование структуры градообразующей базы малых городских поселений, возможность трудоустройства и выбора мест приложения труда.
ЦЕЛЬ 2.
Восстановить и повысить значимость малых городов в системе расселения страны, их роль как социально-культурных и организационно-хозяйственных центров для жителей прилегающих сельских районов .
ЦЕЛЬ 3.
Обеспечить комфортную, отвечающую современным социальным стандартам и потребностям жителей среду обитания, повысить уровень и качество жилищ и обслуживания населения, воспитания, образования и охраны здоровья.
ЦЕЛЬ 4.
Обеспечить повышение архитектурно-художественного облика и качества сложившейся городской среды; повысить уровень благоустройства городских территорий до уровня больших и средних поселений.
ЦЕЛЬ 5.
Обеспечить сохранение и реабилитацию историко-культурного наследия малых городских поселений Беларуси, памятников архитектуры и национальной культуры.
ЦЕЛЬ 6.
Обеспечить эффективное использование градостроительных ресурсов (природных, территориальных, энергетических) с максимальной пользой как для населения, так и для экономики города с одновременным их сохранением для будущих поколений.
ЦЕЛЬ 7.
Обеспечить возвращение малых городов к нормальной экологической обстановке. Разработать мероприятия по нейтрализации и минимизации негативных последствий возможных чрезвычайных ситуаций, связанных с техногенными и природными катастрофами.
Предпосылки реализации целей
На основе SWOT-анализа определены предпосылки реализации поставленных целей: преимущества (возможности) и препятствия (недостатки).
Возможности (преимущества)
Основными условиями, содействующими реализации целей устойчивого развития малых городов, являются:
Уникальная роль малых городов в жизни нашего общества и интерес к ним как источникам и хранителям истории, самобытности белорусского народа, его национальной культуры и традиций.
Значительные резервы городских территорий. В большинстве малых поселений удельный вес городских территорий на 1 жителя в 1,5–2,5 раза выше среднереспубликанских показателей. Плотность населения не превышает 2000 чел/км2, а в 55 поселениях она ниже 1000 чел/км2 (при среднереспубликанских значениях 3000 чел/км2. Доля не освоенных под городские функции территорий достигает 20– 50%, поэтому в малых городах легче изыскать территориальные резервы для размещения новых и развития существующих городских функций.
Характер развития малых городов в обозримом периоде будет определяться такими факторами, как конъюнктура на рынке земли и недвижимости, уровень развития рыночной инфраструктуры, дифференциация ставок налогов по городам разных типов, миграционные процессы, конверсия и др.
Более низкие цены на землю, льготная налоговая политика, дешевая рабочая сила в малых городах делают выгодным размещение в них капитала и труда. Здесь можно ожидать повышения инвестиционной и деловой активности, возрастания спроса на землю и строительные услуги.
В большинстве малых городов сохранилась здоровая среда обитания. Примерно 80% малых городов имеют сравнительно благополучную экологическую обстановку, что обеспечивает нормальную жизнедеятельность населения, а также способствует сохранности и устойчивости природного комплекса.
Многие малые города характеризуются уникальными природными условиями: реки, озера, большие лесные массивы пригородных зон, живописный рельеф, что создает предпосылки для формирования на их базе рекреационных центров регионального и национального значения.
Исключительно высок историко-культурный потенциал малых городов. Исторические зоны в них занимают в среднем 30–50% общей площади застроенных городских территорий (в то время как в крупных городах — не более 10%).
Несмотря на многочисленные войны и разрушения, более 100 малых городов сохранили ценные памятники архитектуры и градостроительства различных эпох, в том числе 42 города имеют памятники национального значения. Наличие в ряде малых городских поселений богатого историко-культурного наследия создает дополнительные предпосылки для их реабилитации и возрождения.
Особое назначение малого города как центра прилегающих сельских территорий: 80 из 173 малых городов являются центрами административных районов и обеспечивают интеграцию организационных, производственных и социальных функций в пределах их территорий.
Расстояние между малыми городами — центрами административных районов — достигает 40 км, зона их влияния — около 20 км. Равномерная сеть малых городских поселений создает предпосылки для обеспечения относительно полноценного обслуживания по всей территории Беларуси.
Препятствия (недостатки)
Ослабление и нестабильность экономической базы малых городов, что обусловлено прежде всего ограниченностью их экономической структуры, суженным составом объектов градообразующей базы; избыток трудовых ресурсов; рост безработицы в связи с узкопрофильностью мест приложения труда и сокращением объемов производства (доля безработных во многих малых городах более чем в три раза превышает среднереспубликанские показатели).
Угроза кризиса большинства малых моногородов, в которых местная экономика носит в основном моноотраслевой характер. В этих поселениях более 25% населения работают на одном градообразующем предприятии. Экономическое и социальное развитие такого населенного пункта полностью обусловлено деятельностью промышленного предприятия, а его ликвидация имеет негативные последствия для жителей всего прилегающего района, для которых работа на данном предприятии является основным источником дохода. В случае кризиса главного предприятия моногорода оказываются фактически на грани вымирания.
Технологическая отсталость большинства промышленных предприятий, высокий уровень износа основных фондов и низкая в целом производительность труда.
Исчезновение традиционных, характерных для малых городов самобытных производств, основанных на широком использовании местных ресурсов.
Не соответствующая современным требованиям среда обитания, значительно отстающая по уровню развития, качеству и разнообразию от среды жизнедеятельности крупных больших и средних городов.
Не менее важной и острой проблемой в области инженерного обеспечения малых городов является физический и моральный износ инженерно-технических систем, основные объемы которых построены в 1960–1980-е годы. Средняя обеспеченность жилой застройки централизованным водоснабжением составляет 42%, канализацией — 46, центральным отоплением — 45%.
Услугами водопровода, канализации, центрального отопления, как правило. обеспечено не более 60% жилого фонда малых городов при среднереспубликанском значении этих показателей 81–84%.
Отставание в темпах наращивания инженерной инфраструктуры, наблюдавшееся и раньше, стало особенно заметным в последние годы, когда резко снизился объем капиталовложений в коммунальную сферу.
Более высокий (чем в средних и больших городах) износ оборудования и коммуникаций, моральный и физический износ энергетических мощностей, сетей и оборудования угрожает устойчивости функционирования инженерно-технического комплекса уже в ближайшем будущем.
Ухудшение состояния транспортной инфраструктуры в пределах самих малых городов. Повсеместно наблюдается низкое качество дорожных покрытий. Расходы на содержание и ремонт улиц находятся на недопустимо низком уровне. Многие городские поселения не имеют обходных автомобильных дорог, в силу чего непосредственно через их центры проходят интенсивные транзитные потоки грузового автотранспорта, являющиеся источниками шума, вибраций, загрязнения воздуха, опасности для пешеходов.
Транспортно-коммуникационная оторванность многих малых городов от основных экономических, научных и культурных центров страны и рыночной инфраструктуры. Так, 60% малых городов расположены на расстоянии свыше 90 км от областных центров, в том числе 17% — свыше 180 км. Резкое сокращение числа внегородских автобусных маршрутов, недостаточно развитая система коммуникаций на локальном уровне (качество и плотность местных дорог) ухудшают связи “малый город — село” и соответственно обслуживание сельских поселений и территорий.
Низкий, не удовлетворяющий современным требованиям, уровень благоустройства городских территорий большинства поселений — улиц дорог, площадей, зон отдыха, дворов, особенно в районах индивидуальной застройки.
Реальная угроза потери индивидуальности, своеобразия, которые отличают архитектуру малых городов Беларуси. Внедряемая и повсеместно тиражируемая в 1960–1980-е годы “индустриальная модель” развития привела к частичной утрате своеобразия городских поселений, разрушению исторически сложившейся архитектурно-ландшафтной среды, веками формировавшей образ малого города. Построенные в эти годы по типовым проектам жилые и общественные здания нарушают масштаб поселений, дисгармонируют с ценной, преимущественно малоэтажной, застройкой исторических зон. Диссонирующее влияние на целостность архитектурного облика оказывают и некоторые чуждые по масштабу и характеру построек объекты современного строительства — от панельных “пятиэтажек” до “особняков”.
Недостаточная развитость и низкие стандарты инфраструктуры туризма исторических малых городов.
Обострение экологических проблем малых городов. Производство, транспорт, коммунальное хозяйство в большинстве малых городских поселений имеют крайне низкий экономический уровень и не обеспечивают необходимую очистку вредных выбросов, защиту от неблагоприятных физических воздействий, удаление или утилизацию всех видов отходов. Низкое санитарно-техническое состояние водозаборов и прилегающих к ним территорий существенно влияет на ухудшение качества подземных вод в районах водозаборов.
Основные стратегические установки по реализации целей
Учитывая исторически сложившиеся различия в достигнутом уровне развития малых городов, а также в экономическом, социально-демографическом, ресурсном, историко-культурном, природно-ландшафтном потенциале, предлагается дифференцированный подход к развитию разных поселений.
В зависимости от предпосылок, имеющихся для реализации поставленных целей, ресурсных возможностей и препятствий, устойчивости или неустойчивости, совокупность малых городских поселений разделена на три большие группы:
города и поселки городского типа с положительной динамикой развития и потенциалом, достаточным для их саморазвития;
города и поселки городского типа, в настоящее время слабо развивающиеся, но обладающие собственным потенциалом для устойчивого развития;
города и поселки городского типа со слабым потенциалом, не обеспечивающим возможность их саморазвития.
В рамках этого подхода к развитию малых городских поселений можно предложить три возможные стратегии развития и возрождения.
Стратегия активизации развития — на основе ускоренного развития положительных тенденций, поиска специфических ниш в социально-экономическом пространстве, максимально эффективного использования местных ресурсов, стимулирования инициатив и инвестиций, партнерства. Предлагается она прежде всего для малых городов, расположенных:
— в зонах влияния важнейших трансъевропейских транспортных коридоров;
— в составе Минского региона и в регионах влияния городов — опорных центров национального и регионального значения (за счет размещения в них производственных, научных, спортивно-оздоровительных, рекреационных и других функций города-центра).
Стратегия стимулирования и включения потенциала саморазвития предполагает сосредоточение всех усилий на мобилизацию и стимулирование использования внутренних ресурсов: развитие предприятий малого бизнеса, в том числе основанных на местных ресурсах и традиционных промыслах; создание небольших предприятий по переработке сельскохозяйственного сырья, расширение туристско-рекреационной деятельности, сферы услуг и др. Она применима для развития:
— малых городских поселений с высоким туристско-рекреационным потенциалом;
— малых поселений в сельских регионах с высоким агроресурсным потенциалом;
— моногородов, функционирующих при достаточно крупных промпредприятиях, путем экспериментальной отработки на примере отдельных городов и предприятий перепрофилирования, внедрения ноу-хау, методов стимулирования.
Стратегия реабилитации и адресной поддержки включает государственную поддержку, предусматривающую объективную оценку накопившихся проблем и собственных ресурсов, обеспечение минимально необходимого уровня социально-экономической безопасности, эффективное и мобильное использование государственных средств с их постепенным замещением внутренними ресурсами. Она предлагается преимущественно для малых городских поселений, расположенных в депрессивных сельских районах, для моногородов при небольших предприятиях местного значения, а также для малых населенных мест особого региона, включающего территории, подвергшиеся радиоактивному загрязнению от аварии на Чернобыльской АЭС. Государственное финансирование в поселениях, попадающих под стратегию реабилитации и поддержки, должно быть направлено в основном на поддержание установленного социально гарантированного жизненного стандарта для всего населения и на социальную защиту наиболее уязвимых групп населения.
Первоочередные мероприятия по реализации целей устойчивого развития малых городских поселений:
создание (совершенствование) правовых и общеэкономических условий возрождения малых городов;
совершенствование управления и землепользования. Нормативно-правовое и административное регулирование призвано не допустить неконтролируемого использования территории, хаотичного размещения застройки, нарушения санитарных норм, наступления на ценные ландшафты и т.п.;
разработка местных стратегий социально-экономического развития малых городов с определением источников финансирования и поэтапной реализацией;
поддержание действующих рабочих мест, а также инициативы по созданию новых рабочих мест, ориентированных на использование местных ресурсов и возможностей, обеспечивающих необходимый уровень занятости населения;
разработка градостроительных концепций восстановления исторической городской среды; проведение первоочередных работ по восстановлению и консервации ценного историко-культурного наследия, реконструкции и восстановлению архитектурной и функциональной значимости улиц, площадей, набережных, доминирующих ансамблей;
создание условий для реконструкции и модернизации жилых кварталов на основе традиционных принципов формирования застройки, разработка и осуществление эталонных примеров реконструкции и нового строительства в исторических зонах;
комплексное благоустройство городских территорий; восстановление и развитие системы городского озеленения (парки, скверы, бульвары) с учетом исторических ландшафтов и традиций паркового строительства;
осуществление реконструкции, модернизации и нового строительства: жилищно-коммунального хозяйства, объектов социально-культурного назначения;
модернизация существующих транспортно-коммуникационных связей, развитие систем скоростного общественного транспорта; совершенствование системы секторальных коммуникационных связей, что обеспечит необходимую доступность всех периферийных центров к субрегиональным и региональным центрам;
улучшение информационной доступности малых городов за счет развития местного рынка информационных услуг и телекоммуникаций;
перераспределение и вынос ряда функций из крупных и больших городов на территории прилегающих к ним малых городских поселений и размещение в них новых функций специализированного характера;
формирование новой и модернизация существующей инфраструктуры туризма в городах с высоким туристско-рекреационным потенциалом (гостиницы, рестораны, центры развлечений, места проведения ярмарок, фестивалей, народных гуляний и пр.);
реабилитация и развитие строительной базы малых городов; приспособление заводов домостроения и других объектов стройиндустрии к выпуску строительных материалов и конструктивных элементов для реконструкции и нового малоэтажного строительства.
выявление и реализация инвестиционных проектов, активная интеграция в действующие республиканские и международные программы и проекты в кооперации с подобными городами.
Возрождение и развитие малых городов Беларуси, их культурной и функционально-хозяйственной роли как центров сельских районов — задача исключительно актуальная для судьбы проводимых реформ, для того, чтобы их реальное осуществление перешло из крупных и больших городов на всю территорию страны.