Вы здесь

Общественные обсуждения по вопросам планирования и застройки населенных пунктов: проблемы и перспективы

06.10.2014 09:21
Просмотров: 264
Версия для печати

Институт общественных обсуждений по вопросам планирования и застройки населенных пунктов является во многом уникальным. Его необходимость обусловлена тем, вопросы данной сферы касаются буквально каждого жителя. Так, застройка любого населенного пункта оказывает существенное влияние на среду, в которой проживает, работает и отдыхает каждый житель.

В преамбуле Модельного закона для стран СНГ «Об участии общественности в принятии решений по вопросам градостроительного развития и качества городской среды», утвержденного Постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ 13.06.2000 г. № 15-7, констатируется: «Основополагающими принципами градорегулирования, принятыми в мировой практике, являются открытость и доступность для всех граждан и организаций информации о градостроительной деятельности и экологической ситуации, о действующих и готовящихся нормативно-правовых актах, а также предполагаемых проектных решениях, соблюдение баланса частных и общественных интересов в процессе градостроительной деятельности, возможность реально участвовать в обсуждении принимаемых нормативных и проектных решений всем заинтересованным хозяйственным субъектам и жителям города».

Об уникальности данного института свидетельствует то, что только вопросы планирования и застройки населенных пунктов выносятся в обязательном порядке на общественное обсуждение, а иные вопросы различных сфер человеческой деятельности (разработанные документы, проекты важных решений и т.д.) не подлежат общественному обсуждению в обязательном порядке.

Важность данного института и необходимость его регламентации стали причиной принятия ряда международно-правовых актов. Так, в п. 1 ст. 2 указанного Модельного закона для стран СНГ сказано, что он направлен на то, чтобы:

  • предоставить общественности возможность реально участвовать в формировании функциональной и хозяйственной организации городской среды;
  • повысить эффективность и качество разработки проектов, инвестиционных предложений и программ;
  • избежать, с одной стороны, произвола со стороны чиновников, а с другой стороны, не допустить бесконтрольного давления и воздействия со стороны общественных организаций и частных лиц на органы власти;
  • снизить риски долгосрочных инвестиционных проектов;
  • сделать работу, направленную на развитие города, более общественно полезной, а качество городской среды отвечающей нормативным требованиям и социальным стандартам».

В соответствии с п. 2 ст. 2 Модельного закона для стран СНГ его задачей является «…обеспечение прав жителей на информацию о состоянии городской среды и участие в принятии решений по вопросам градостроительного развития и качества городской среды путем разработки специальных правил и процедур, создающих условия для свободного волеизъявления граждан».

С целью содействия защите права каждого человека нынешнего и будущих поколений жить в окружающей среде, благоприятной для его здоровья и благосостояния, гарантий права на доступ к информации, на участие общественности в процессе принятия решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды, была разработана и заключена в г.Орхусе 25.06.1998 г. Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (Орхусская конвенция). В ст. 4 указанной Конвенции детально регламентируются порядок и условия доступа к экологической информации.

В Беларуси институт общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности впервые был регламентирован Инструкцией о порядке организации и проведения общественного обсуждения градостроительных проектов, вопросов благоустройства, жилищного и иного строительства в г. Минске, утвержденной  «в целях обеспечения прав граждан и юридических лиц на благоприятную среду обитания при осуществлении архитектурной, градостроительной» Решением Минского городского исполнительного комитета от 20.04.2006 № 718. Указанная Инструкция состояла из 21 пункта, а ее нормы не обладали необходимой полнотой регулирования, во-многом являясь «рамочными». В целом данная Инструкция представляла из себя скорее «общее руководство процессом», а не подробное изложение порядка проведения общественных обсуждений. При этом сфера действия данной Инструкции ограничивалась территорией г. Минска. В дальнейшем некоторые местные исполнительные и распорядительные органы утвердили соответствующие Инструкции для своих территорий, которые во-многом были схожи с Инструкцией Мингорисполкома.

С 2010 года, после внесения изменений и дополнений в п. 3 ст. 4 Закона «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь», решения местных Советов депутатов, местных исполнительных и распорядительных органов по вопросам планирования и застройки населенных пунктов принимаются только после проведения общественных обсуждений, т.е. общественные обсуждения по вопросам планирования и застройки населенных пунктов стали обязательными. 

Следующий этап в регулировании обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности связан с утверждением Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 01.06.2011 № 687 Положения о порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности. В п. 2 указанного Положения было определено, что оно «направлено на обеспечение права физических и юридических лиц на благоприятную среду обитания при осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности», согласно п. 3 Положения «Целью общественного обсуждения является информирование физических и юридических лиц об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности, а также их участие в обсуждении и принятии решений по вопросам градостроительного планирования развития территорий, в том числе населенных пунктов, их благоустройства». Данное Положение состояло из 25 пунктов и регулировало соответствующие отношения более полно, чем Инструкция, однако и оно было не лишено пробелов.

В дальнейшем особую остроту приобрели процессы, связанные с попытками уплотнения существующей застройки различными объектами в населенных пунктах Беларуси, особенно в столице. В данные процессы вовлекалось большое количество граждан, не желающих уплотняться, проблемы широко освещались в СМИ. Соответственно, институт общественных обсуждений по вопросам планирования и застройки населенных пунктов приобрел большую общественную значимость, о его проблемах заговорили как рядовые граждане, СМИ, так и чиновники на местах, представители архитектурной общественности. Высказывались различные точки зрения: от полного неприятия данного института как бесполезного и даже вредного, до предложений о введении в законодательство нормы об обязательности принятых по результатам общественных обсуждений решений для органов власти. Было принято решение о подготовке новой редакции Положения об общественных обсуждениях.

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 10.02.2014 г. № 109 Положение о порядке проведения общественных обсуждений в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности было утверждено в новой редакции.

Согласно п. 2 Положения в новой редакции, оно «направлено на обеспечение права физических лиц на благоприятную среду обитания, а также на вовлечение физических и юридических лиц в процесс планирования развития территорий при осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности». Таким образом, цель общественного обсуждения по сравнению с первоначальной редакцией Положения сузилась: вместо «их участие в обсуждении и принятии решений по вопросам градостроительного планирования развития территорий, в том числе населенных пунктов, их благоустройства» – только «вовлечение физических и юридических лиц в процесс планирования развития территорий при осуществлении архитектурной, градостроительной и строительной деятельности».

Согласно п. 4 Положения в новой редакции общественное обсуждение проводится в двух формах: информирования физических и юридических лиц и анализа общественного мнения и работы комиссии по общественному обсуждению.

Общественному обсуждению в соответствии с Положением подлежит широкий круг объектов, указанных в пунктах 19 и 23 Положения: градостроительные проекты, проектная документация и иная документация – от «проектной документации на благоустройство дворовых территорий» до «схем комплексной территориальной организации областей и иных административно-территориальных и территориальных единиц».

Объем Положения в новой редакции увеличился, оно состоит уже из 33 пунктов. Рассмотрим, насколько полно и непротиворечиво регламентируется Положением в новой редакции порядок проведения общественных обсуждений.

Согласно п. 19 Положения общественные обсуждения в форме информирования физических и юридических лиц и анализа общественного мнения проводятся для «детальных планов, разрабатываемых на территории с застройкой, подлежащей сносу». Согласно п. 23 Положения общественные обсуждения в форме работы комиссии проводятся для «детальных планов, разрабатываемых на территории существующих микрорайонов и кварталов жилой застройки, подлежащих реконструкции». Между тем, детальный план реконструкции территории может предусматривать снос отдельных зданий и сооружений. Возникает вопрос: в какой форме должно проводится общественное обсуждение в данном случае?

Согласно абз. 7 п. 7 Положения организатор общественного обсуждения «организует регистрацию замечаний и (или) предложений участников общественного обсуждения, поступивших в письменной или электронной форме». При этом не определены требования к указанным «замечаниям и (или) предложениям участников общественного обсуждения», порядку их направления организатору и порядку их регистрации организатором общественного обсуждения.

Согласно п. 8 Положения «Извещение о проведении общественного обсуждения в обязательном порядке размещается его организатором на официальном сайте местного исполнительного и распорядительного органа в глобальной компьютерной сети Интернет, информационных стендах указанного органа, в средствах массовой информации, на досках объявлений у подъездов жилых домов…». Единый перечень объектов, где в обязательном порядке должно размещаться «извещение о проведении общественного обсуждения» независимо от объекта общественного обсуждения вряд ли целесообразен и выполним на практике. Так, вызывает сомнение необходимость размещения данного «извещения» в «средствах массовой информации» при общественном обсуждении проектов благоустройства дворовых территорий, а также «на досках объявлений у подъездов жилых домов» при общественном обсуждении Генерального плана населенного пункта. 

Согласно ч. 2 п. 11 Положения «В состав экспозиции (выставки) и (или) презентации проекта, выносимого на общественное обсуждение, включаются графические и текстовые материалы в доступной для восприятия и обсуждения форме с основными технико-экономическими показателями по проекту, за исключением сведений, отнесенных в соответствии с законодательством к государственным секретам.». Данная норма является недостаточно конкретной и многозначной. В каком именно составе «графические и текстовые материалы в доступной для восприятия и обсуждения форме» должны включатся в состав экспозиции (выставки) и (или) презентации проекта, выносимого на общественное обсуждение?

Представление материалов участникам общественного обсуждения осуществляется путем «экспозиции (выставки) проекта и при необходимости презентации проекта». Возникает вопрос: почему для представления материалов не используются возможности сети Интернет, в частности, официальный сайт местного исполнительного и распорядительного органа? На указанном сайте можно разместить «графические и текстовые материалы в доступной для восприятия и обсуждения форме с основными технико-экономическими показателями по проекту, за исключением сведений, отнесенных в соответствии с законодательством к государственным секретам» в соответствующем разделе («Общественное обсуждение»). Очевидно, что такая форма размещения материалов значительно облегчает доступ участников общественного обсуждения к ним по сравнению с традиционными формами (экспозиция). Упоминаемая в ч. 1 п. 11 Положения «презентация проекта» во многом сходна с предлагаемой формой представления материалов, однако «презентация проекта» согласно ч. 1 п. 11 Положения проводится организатором только «при необходимости», а не во всех случаях.

Согласно абз. 9 п. 8 Положения извещение о проведении общественного обсуждения должно содержать информацию «о сроке подачи участниками общественного обсуждения замечаний и (или) предложений, формах и методах их представления». При этом методы представления замечаний и (или) предложений законодательством не определены. На практике применяются следующие методы:

а) журнал, размещаемый в месте размещения экспозиции, при этом какие-либо требования к его содержанию и порядку ведения законодательство не содержит;

б) «урна для голосования», куда участники общественного обсуждения могут опускать «бюллетени». При этом какие-либо требования к содержанию «бюллетеней» законодательство не содержит.

При использовании вышеуказанных методов представления замечаний и (или) предложений требуется расходование средств (в т.ч. и бюджетных) на изготовление журналов и «урн для голосования». На практике экспозиции с материалами по проектам размещаются в общественных зданиях и помещениях. При этом какая-либо охрана журналов и «урн для голосования» не предусматривается. Соответственно, не исключается уничтожение либо похищение журналов и «урн для голосования» лицами, недовольными ходом общественного обсуждения. Можно ли в таком случае говорить об объективности при подведении итогов общественного обсуждения?

в) замечания и (или) предложения участников общественного обсуждения в письменной либо электронной форме направляются непосредственно организатору общественного обсуждения. Какие-либо требования к содержанию, порядку направления и регистрации подобных замечаний и (или) предложений законодательством не установлены.

г) обращения, в т.ч. и коллективные, направляемые участниками общественного обсуждения в соответствии с законодательством об обращениях. При этом в ст.ст. 10, 12 и 13 Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-З «Об обращении граждан и юридических лиц» содержатся требования к обращениям, порядок подачи и регистрации обращений граждан и юридических лиц.

В п. 20 Положения содержатся избыточные требования к составу информации, которая должна содержатся в извещении о проведении общественного обсуждения в форме информирования физических и юридических лиц и анализа общественного мнения: а) о целях проекта и основных решениях по нему с иллюстративными материалами; б) о регламентах использования застройки территории. Наличие избыточной информации в извещении приводит к необоснованному расходованию средств (в т.ч. и бюджетных) при размещении извещений в средствах массовой информации. Выполнение требований п. 20 Положения при размещении извещений «на досках объявлений у подъездов жилых домов» как того в обязательном порядке требует п. 8 Положения вообще трудновыполнимо, т.к. размер такого «извещения» сопоставим либо даже превосходит размер «досок объявлений у подъездов жилых домов», при этом качество «иллюстративных материалов» в составе таких извещений будет низким.

Согласно п. 22 Положения «По итогам рассмотрения замечаний и (или) предложений участников общественного обсуждения архитектурно-градостроительным советом составляется протокол общественного обсуждения в форме информирования физических и юридических лиц и анализа общественного мнения в трех экземплярах». При этом требования к содержанию данного протокола не определены, в отличие от протокола общественного обсуждения в форме работы комиссии, содержание которого определено в п. 28 Положения.

Общественные обсуждения в форме информирования физических и юридических лиц и анализа общественного мнения проводятся в целях «анализа общественного мнения». Для анализа «общественного мнения» о целесообразности утверждения проекта необходимы сведения о количестве участников общественного обсуждения, выступающих «за» либо «против» реализации проекта.

В п. 24 Положения содержатся избыточные требования к составу информации, которая должна содержатся в извещении о проведении общественного обсуждения в форме работы комиссии: а) о целях и задачах проекта, экономической и социальной необходимости его реализации с иллюстративными материалами б) о технико-экономических и эксплуатационных показателях объекта.

В ч. 2 п. 25 Положения упоминается «инициативная группа», которая не  является участником общественного обсуждения, термин «инициативная группа» не определен в п. 3 Положения и законодательстве. Соответственно, не установлены какие-либо требования к такому субъекту как «инициативная группа» (количественный состав, необходимость, порядок и сроки ее регистрации и т.п.).

В гл. 4 «Профессиональная независимая экспертиза» Положения не определены:

1) организатор профессиональной независимой экспертизы;

2) субъекты профессиональной независимой экспертизы;

3) порядок организации и проведения профессиональной независимой экспертизы и оформления ее результатов, в том числе:

а) порядок и сроки предоставления документации заказчиком инициаторам либо организатору для проведения экспертизы, ее состав;

б) права инициаторов, организаторов и специалистов, а также обязанности заказчика в процессе проведения экспертизы;

в) срок проведения экспертизы.

г) порядок оформления результатов экспертизы.

Положение не предусматривает возможность и необходимость проведения повторного общественного обсуждения в связи с нарушением установленного порядка проведения общественного обсуждения организатором и(или) заказчиком.

Каковы же перспективы института общественных обсуждений по вопросам планирования и застройки населенных пунктов? Очевидно, что данный институт выполняет важную социальную функцию и должен быть сохранен. При этом нельзя сводить данный институт только к процедуре «выпускания пара» на «общественных слушаниях», которые зачастую превращаются в балаган и не имеют никакого практического значения.

Рассмотренные выше недостатки Положения касаются в основном процедурных вопросов и при их устранении качество правового регулирования данного института окажется одним из самых высоких в мире за счет того, что во многих зарубежных странах, где данный институт присутствует, его правовое регулирование носит «рамочный» характер, изобилует пробелами и в целом не выдерживает критики.


comments powered by HyperComments
Читайте также
23.07.2003 / просмотров: 23 822
Национальная программа развития туризма Республики Беларусь на 2001–2005 годы, утвержденная Постановлением Совета Министров Республики Беларусь №...
23.07.2003 / просмотров: 15 775
Туризм – одно из наиболее динамичных явлений современного мира. В последнее время он приобрел колоссальные темпы роста и масштабы влияния на...
23.07.2003 / просмотров: 12 426
Мядельщина. Никакими словами не передать величие и красоту этого прекрасного уголка белорусской земли, воистину края голубых озер. Живописные берега...